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Improbidade administrativa – omissão do prefeito ao instituir plano de gerenciamento de resíduos sólidos – rejeição da inicial – Parte II

06 Ago

Em post com título idêntico a este, colacionei decisão de minha lavra rejeitando inicial de improbidade administrativa em que o Ministério Público pretendia responsabilizar pessoalmente o Prefeito de uma das cidades da comarca por não ter implementado plano de gerenciamento de resíduos sólidos.

Um simpático cavalheiro, contudo, criticou duramente a decisão, e em resposta prometi que quando saísse o resultado do recurso interposto eu o postaria aqui (até para enriquecer o debate). Esta semana o resultado saiu. Segue o acórdão:

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APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FALTA DE IMPLANTAÇÃO DE PLANO DE GERENCIAMENTO DE RESÍDUOS SÓLIDOS. CONDUTA IRREGULAR. IMPOSSIBILIDADE EM RAZÃO DAS PARTICULARIDADES DO CASO CONCRETO EM CARACTERIZAR IMPROBIDADE. ART. 11 DA LEI 8429/92. MÁ-FÉ OU DOLO AUSENTES. RECURSO NÃO PROVIDO. A aplicação do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa exige a presença de má-fé ou dolo na omissão na prática de ato administrativo. Omissão que não possui tal natureza. Providências do requerido visando implantação do Plano de Gerenciamento. Rejeição da ação confirmada.
Vistos, relatados e discutidos estes autos de recurso de apelação cível n.º 545.279-7, em que é apelante o Ministério Público do Estado do Paraná e apelado Cláudio Aparecido Alves Palozi.
I. Trata-se de recurso de apelação cível contra sentença proferida nos autos de Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa, que rejeitou a inicial por não considerar a omissão imputada ao requerido como possível de traduzir improbidade administrativa.
O Ministério Público do Estado do Paraná busca a reforma da decisão guerreada argumentando que: a) não há obrigação do órgão ministerial de instaurar inquérito civil e nem havia necessidade de produção de provas para a proposição da demanda; b) todos os Municípios do Estado foram convocados para reuniões com o órgão ministerial com o fim de se discutir os PGRS e a melhor maneira de implementá-lo, apresentando, inclusive, casos bem sucedidos que não exigiram grandes investimentos por parte dos gestores municipais, apenas boa-vontade; c) a questão do lixo dos municípios não é simplista e é obrigação de todos os Prefeitos zelarem pelo bem-estar da sua população e do meio ambiente; d) o prefeito do município de São Jorge do Patrocínio descumpriu princípio basilar da Administração Pública; e) a apresentação do PGRS não é exigência recente e que a Lei de Saneamento exige agora o seu implemento contemplando a compostagem e a reciclagem; f) houve omissão por parte do Prefeito de São Jorge do Patrocínio ao não adotar as medidas pertinentes no que tange ao gerenciamento do lixo gerado pelo município; g) a Lei Federal nº 11445/2007 é explícita ao determinar a elaboração e o implemento dos PGRS, adotando-se conjuntamente as atividades de reciclagem e compostagem; h) a reciclagem está contemplada na legislação ambiental que trata do tema desde a Lei Estadual nº 12.493/99, que exigiu dos Municípios a adoção de tal prática; i) a obrigatoriedade de implantação do PGRS está esculpida no inciso II, art.7º da Lei Federal 11445/2007; j) a lei de improbidade administrativa deve ser aplicada de maneira correlacionada com as leis ambientais de forma a observar e obedecer aos princípios que regem o direito ambiental, insculpidos pela Constituição Federal.
Contra-razões às f. 131/133.
A Procuradoria Geral de Justiça opinou pelo não provimento dos recursos interpostos (f. 143/148-verso).
É o relatório.
II. Presentes os pressupostos de admissibilidade dos recursos, passo ao exame do mérito.
O presente caso cinge-se a definir sobre a ocorrência ou não de ato de improbidade administrativa decorrente da omissão do requerido em cumprir as disposições da Lei nº 11.445/2007, que estabelece as diretrizes nacionais pra o saneamento básico, com a implantação de Plano de Gerenciamento de Resíduos Sólidos.
Em razão da referida omissão, o Ministério Público ajuizou a ação civil pública pleiteando a condenação do ora apelado pela prática de ato de improbidade administrativa, previsto no artigo 11 da Lei nº 8.429/92, com a incursão nas sanções previstas no artigo 12, inciso III, da mesma lei.
O art. 11, caput e inciso I, da Lei nº 8.429/92:
Art. 11 – “Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da Administração Pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições, e notadamente:
(…);
II – retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;
(…).”
A norma possui caráter aberto. Isso exige que a sua interpretação seja orientada por uma atenção especial. Nas palavras de Mauro Roberto Gomes de Mattos:
“(…) Há que se ter temperamentos ao interpretar a presente norma, pois o seu caráter é muito aberto, devendo, por esta razão, sofrer a devida dosagem de bom senso para que mera irregularidade formal, que não se configura como devassidão ou ato ímprobo, não seja enquadrado na presente lei, com severas punições. (…)” (“O Limite da Improbidade Administrativa” – 2ª edição – Editora América Jurídica – p. 382/389).
Neste sentido o STJ já decidiu:
“No caso específico do art. 11, é necessária cautela na exegese das regras nele insertas, porquanto sua amplitude constitui risco para o intérprete induzindo-o a acoimar de ímprobas condutas meramente irregulares, suscetíveis de correção administrativa, posto ausente a má-fé do administrador público e preservada a moralidade administrativa.”. (STJ – 1ª Turma – REsp 480387 / SP – Min. Luiz Fux).
O art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa versa sobre os atos que atentam contra os princípios administrativos. Condutas ímprobas, nas quais se identifica imoralidades. Atentar contra princípios da administração pública por conduta comissiva exige que se descreva e se indique a natureza volitiva para tanto.
No caso se está diante de uma omissão na implantação de um plano de gerenciamento de resíduos que já foi apresentado ao Instituto Ambiental do Paraná (f. 60/96). Da narrativa da inicial não se extrai nenhuma circunstância que aponte para dolo ou má-fé do administrador.
Na hipótese dos autos denota-se que o apelado foi demandado, na condição de prefeito municipal, por ter sido omisso ao não cumprir o prazo estabelecido na Lei nº 11.445/2007 (22 de fevereiro de 2008), como dies ad quem para apresentação e efetivação de Plano de Gerenciamento de Recursos Sólidos.
Não foi indicado ou comprovado que tal omissão deriva de um elemento volitivo de caráter negativo por parte do Prefeito a indicar violação aos princípios norteadores da Administração Pública.
Neste sentido, restou consignado na sentença monocrática (fls. 105):
“É cediço, até por disposição expressa no caput do art. 11 da Lei nº 8.429/92, que os atos de improbidade administrativa podem ocorrer tanto por ação quanto por omissão.
No entanto, indispensável, em ambas as hipóteses, que haja narração e prova da existência do elemento volitivo a mover a conduta do agente público. Simples omissão no exercício do mandato, desacompanhada de vontade orientada ao descumprimento da lei, não caracteriza ato ímprobo.”
A ausência de má-fé no caso, além de não ter sido explicitada seja por argumentos ou com provas, denota-se ausente, daí a ação ser natimorta, porque o Prefeito comprovou através dos documentos juntados (fls. 60-96) que providências foram tomadas para a implementação do referido Plano de Gerenciamento de Resíduos Sólidos.
A omissão, pelos elementos constantes dos autos, por ora, traduz irregularidade no descumprimento do prazo. Pode-se afirmar que a parte autora não comprovou na omissão o elemento volitivo que viria a caracterizar conduta ímproba. Mencione-se que para tal prova não era necessária a instauração de Inquérito Civil, no entanto provas no sentido de que houve dolo e omissão, para a presente ação eram indispensáveis.
Como também a indicação direta, objetiva e calcada em elementos indiciários dos fatos que caracterizariam tal elemento de vontade livre, consciente e deliberada em não cumprir a lei.
Assim, conforme entendeu o juiz singular:
“não se pode afirmar sequer que a Municipalidade tenha sido omissa, tanto menos que, acaso existente omissão, esta decorresse de dolo do agente (já que não se admite culpa quanto aos atos elencados no art. 11 da Lei nº 8429/92) e que o agente assim tenha agido por má-fé, visando interesses escusos.”
Cumpre frisar que para a configuração de violação ao art. 11, da Lei nº 8.429/92, faz-se necessária a comprovação de comportamento doloso por parte do agente público, ou seja, que este aja de forma ilícita, ciente da antijuridicidade de seu comportamento funcional (consciente de que está transgredindo Princípio Constitucional).
Na hipótese dos autos, não se verifica a presença de referido comportamento doloso, pois embora tenha sido irregular, esta não veio acompanhada de elementos a indicar desonestidade ou deslealdade do agente, para que houvesse agressão aos princípios norteadores da Administração Pública, atentando contra os deveres de lisura no trato do interesse público.
Nesse sentido é a orientação jurisprudencial:
“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. VIOLAÇÃO AO ART. 535 DO CPC: INOCORRÊNCIA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. TIPIFICAÇÃO. INDISPENSABILIDADE DO ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO, NAS HIPÓTESES DOS ARTIGOS 9º E 11 DA LEI 8.429/92 E CULPA, PELO MENOS, NAS HIPÓTESES DO ART. 10). PRECEDENTES. CERCEAMENTO DE DEFESA CONFIGURADO, JÁ QUE FOI NEGADA AO RECORRENTE A PRODUÇÃO DE PROVA TENDENTE A AFASTAR A CONFIGURAÇÃO DO ELEMENTO SUBJETIVO. RECURSO ESPECIAL PROVIDO.” (REsp 1054843/SP, Rel. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA TURMA, julgado em 10/03/2009, DJe 23/03/2009). Grifei.
Na obra de Waldo Fazzio Júnior,1 são tecidas considerações sobre as peculiaridades existentes no art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa:
“No art. 9º, o binômio ilegalidade+imoralidade produz o enriquecimento ilícito do agente público. No art. 10, o mesmo consórcio gera lesão ao erário. Nesse art. 11, tem-se, pura e simplesmente, a soma da ilegalidade com a imoralidade. O atentado a ilegalidade só adquire, por assim dizer, o status de improbidade quando a conduta antijurídica fere os princípios éticos que, a partir do caput do art. 11, iluminam seus incisos, sobretudo a honestidade, a imparcialidade e a lealdade. O legislador não os alojou ali por mero diletantismo.
Improbidade que atenta contra os princípios administrativos é a ilegalidade qualificada pela adjunção da imoralidade, sem proveito patrimonial do agente público e sem lesividade material ao Poder Público.
[…]
Em regra, o prefeito não contrai responsabilidade pessoal pelos atos realizados no exercício de suas atribuições, o que se traduz na presunção de que, salvo demonstração em contrário, seus atos devem ser considerados legais. A contrapartida necessária desse princípio de presunção de legalidade é, pois, a responsabilidade do prefeito sempre que atue à margem ou com violação da lei.
[…]
Resumindo, a finalidade do ato administrativo é componente elementar do próprio princípio da legalidade, dado que a lei deve ser aplicada conforme a razão pela qual foi concebida e editada. Também é o parâmetro mais saliente na mensuração da moralidade administrativa. A existência da lei justifica-se pela causa e pelo objeto. Não é mera descrição de conduta. Impõe, genérica e abstratamente, para alcançar um resultado social. Destarte, o ato que a executa deve, eticamente, perseguir esse mesmo intento. Toda lei é finalística. Importante é interpretar a norma que estabelece esse fim.”
Assim, ante a ausência de qualquer prova ou indicação no sentido de que tenha havido dano ao erário, enriquecimento ilícito, beneficiamento do agente ou evidência do dolo ou má-fé do apelado na omissão de implantação de Plano de Gerenciamento de Resíduos Sólidos, não se pode admitir, nem em tese, que haja configuração de improbidade administrativa conforme estabelece o art. 11, da Lei nº 8.429/92.
Neste sentido, vale destacar os seguintes julgados:
RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. AUSÊNCIA DE DOLO. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO. 1. O ato de improbidade, na sua caracterização, como de regra, exige elemento subjetivo doloso, à luz da natureza sancionatória da Lei de Improbidade Administrativa. 2. A legitimidade do negócio jurídico e a ausência objetiva de formalização contratual, reconhecida pela instância local, conjura a improbidade. 3. É que “o objetivo da Lei de Improbidade é punir o administrador público desonesto, não o inábil. Ou, em outras palavras, para que se enquadre o agente público na Lei de Improbidade é necessário que haja o dolo, a culpa e o prejuízo ao ente público, caracterizado pela ação ou omissão do administrador público.” (Mauro Roberto Gomes de Mattos, em “O Limite da Improbidade Administrativa”, Edit. América Jurídica, 2ª ed. pp. 7 e 8). “A finalidade da lei de improbidade administrativa é punir o administrador desonesto” (Alexandre de Moraes, in “Constituição do Brasil interpretada e legislação constitucional”, Atlas, 2002, p. 2.611).”De fato, a lei alcança o administrador desonesto, não o inábil, despreparado, incompetente e desastrado” (REsp 213.994-0/MG, 1ª Turma, Rel. Min.Garcia Vieira, DOU de 27.9.1999).” (REsp 758.639/PB, Rel. Min. José Delgado, 1.ª Turma, DJ 15.5.2006) 4. A Lei 8.429/92 da Ação de Improbidade Administrativa, que explicitou o cânone do art. 37, § 4º da Constituição Federal, teve como escopo impor sanções aos agentes públicos incursos em atos de improbidade nos casos em que: a) importem em enriquecimento ilícito (art.9º); b) que causem prejuízo ao erário público (art. 10); c) que atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11), aqui também compreendida a lesão à moralidade administrativa. 5. Recurso especial provido. (REsp 734984/SP, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO, Rel. p/ Acórdão Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 18/12/2007, DJe 16/06/2008)
ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. LEI 8.429/92. LICITAÇÃO. NECESSIDADE DE CONFIGURAÇÃO DO DOLO DO AGENTE PÚBLICO. REEXAME DE MATÉRIA FÁTICA. SÚMULA 07/STJ. 1. Nem todo o ato irregular ou ilegal configura ato de improbidade, para os fins da Lei 8.429/92. A ilicitude que expõe o agente às sanções ali previstas está subordinada ao princípio da tipicidade: é apenas aquela especialmente qualificada pelo legislador. 2. As condutas típicas que configuram improbidade administrativa estão descritas nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei 8.429/92, sendo que apenas para as do art. 10 a lei prevê a forma culposa. Considerando que, em atenção ao princípio da culpabilidade e ao da responsabilidade subjetiva, não se tolera responsabilização objetiva e nem, salvo quando houver lei expressa, a penalização por condutas meramente culposas, conclui-se que o silêncio da Lei tem o sentido eloqüente de desqualificar as condutas culposas nos tipos previstos nos arts. 9.º e 11. 3. É vedado o reexame de matéria fático-probatória em sede de recurso especial, a teor do que prescreve a Súmula 07 desta Corte. 4. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa parte, improvido. (REsp 940629/DF, Rel. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA TURMA, julgado em 16/08/2008, DJe 04/09/2008).
Ao contrário do que afirma o apelante, seguindo esse entendimento, não há violação às leis e princípios ambientais, porque as leis devem ser interpretadas e aplicadas de acordo com o sistema jurídico, nos limites da razoabilidade e proporcionalidade.
Assim, voto pelo não provimento do recurso de apelação.
III. Diante do exposto, ACORDAM os integrantes da 4ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, por unanimidade de votos, em conhecer e negar provimento ao recurso de apelação cível.
O julgamento foi presidido pelo Desembargador Abraham Lincoln Calixto e dele participou a Desembargadora Maria Aparecida Blanco de Lima.
Curitiba, 25 de maio de 2009.
Fábio André Santos Muniz,
Relator.
1 Improbidade Administrativa e Crimes de Prefeitos – Comentário Artigo por Artigo da Lei n. 8.429/92 e do DL 201/67, 3ª ed., Editora Atlas, p. 181, 187 e 188.

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FALTA DE IMPLANTAÇÃO DE PLANO DE GERENCIAMENTO DE RESÍDUOS SÓLIDOS. CONDUTA IRREGULAR. IMPOSSIBILIDADE EM RAZÃO DAS PARTICULARIDADES DO CASO CONCRETO EM CARACTERIZAR IMPROBIDADE. ART. 11 DA LEI 8429/92. MÁ-FÉ OU DOLO AUSENTES. RECURSO NÃO PROVIDO. A aplicação do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa exige a presença de má-fé ou dolo na omissão na prática de ato administrativo. Omissão que não possui tal natureza. Providências do requerido visando implantação do Plano de Gerenciamento. Rejeição da ação confirmada.

Vistos, relatados e discutidos estes autos de recurso de apelação cível n.º XXX, em que é apelante o Ministério Público do Estado do Paraná e apelado XXXX.

I. Trata-se de recurso de apelação cível contra sentença proferida nos autos de Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa, que rejeitou a inicial por não considerar a omissão imputada ao requerido como possível de traduzir improbidade administrativa.

O Ministério Público do Estado do Paraná busca a reforma da decisão guerreada argumentando que: a) não há obrigação do órgão ministerial de instaurar inquérito civil e nem havia necessidade de produção de provas para a proposição da demanda; b) todos os Municípios do Estado foram convocados para reuniões com o órgão ministerial com o fim de se discutir os PGRS e a melhor maneira de implementá-lo, apresentando, inclusive, casos bem sucedidos que não exigiram grandes investimentos por parte dos gestores municipais, apenas boa-vontade; c) a questão do lixo dos municípios não é simplista e é obrigação de todos os Prefeitos zelarem pelo bem-estar da sua população e do meio ambiente; d) o prefeito do município de X descumpriu princípio basilar da Administração Pública; e) a apresentação do PGRS não é exigência recente e que a Lei de Saneamento exige agora o seu implemento contemplando a compostagem e a reciclagem; f) houve omissão por parte do Prefeito de São Jorge do Patrocínio ao não adotar as medidas pertinentes no que tange ao gerenciamento do lixo gerado pelo município; g) a Lei Federal nº 11445/2007 é explícita ao determinar a elaboração e o implemento dos PGRS, adotando-se conjuntamente as atividades de reciclagem e compostagem; h) a reciclagem está contemplada na legislação ambiental que trata do tema desde a Lei Estadual nº 12.493/99, que exigiu dos Municípios a adoção de tal prática; i) a obrigatoriedade de implantação do PGRS está esculpida no inciso II, art.7º da Lei Federal 11445/2007; j) a lei de improbidade administrativa deve ser aplicada de maneira correlacionada com as leis ambientais de forma a observar e obedecer aos princípios que regem o direito ambiental, insculpidos pela Constituição Federal.

Contra-razões às f. 131/133.

A Procuradoria Geral de Justiça opinou pelo não provimento dos recursos interpostos (f. 143/148-verso).

É o relatório.

II. Presentes os pressupostos de admissibilidade dos recursos, passo ao exame do mérito.

O presente caso cinge-se a definir sobre a ocorrência ou não de ato de improbidade administrativa decorrente da omissão do requerido em cumprir as disposições da Lei nº 11.445/2007, que estabelece as diretrizes nacionais pra o saneamento básico, com a implantação de Plano de Gerenciamento de Resíduos Sólidos.

Em razão da referida omissão, o Ministério Público ajuizou a ação civil pública pleiteando a condenação do ora apelado pela prática de ato de improbidade administrativa, previsto no artigo 11 da Lei nº 8.429/92, com a incursão nas sanções previstas no artigo 12, inciso III, da mesma lei.

O art. 11, caput e inciso I, da Lei nº 8.429/92:

Art. 11 – “Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da Administração Pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições, e notadamente:

(…);

II – retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;

(…).”

A norma possui caráter aberto. Isso exige que a sua interpretação seja orientada por uma atenção especial. Nas palavras de Mauro Roberto Gomes de Mattos:

“(…) Há que se ter temperamentos ao interpretar a presente norma, pois o seu caráter é muito aberto, devendo, por esta razão, sofrer a devida dosagem de bom senso para que mera irregularidade formal, que não se configura como devassidão ou ato ímprobo, não seja enquadrado na presente lei, com severas punições. (…)” (“O Limite da Improbidade Administrativa” – 2ª edição – Editora América Jurídica – p. 382/389).

Neste sentido o STJ já decidiu:

“No caso específico do art. 11, é necessária cautela na exegese das regras nele insertas, porquanto sua amplitude constitui risco para o intérprete induzindo-o a acoimar de ímprobas condutas meramente irregulares, suscetíveis de correção administrativa, posto ausente a má-fé do administrador público e preservada a moralidade administrativa.”. (STJ – 1ª Turma – REsp 480387 / SP – Min. Luiz Fux).

O art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa versa sobre os atos que atentam contra os princípios administrativos. Condutas ímprobas, nas quais se identifica imoralidades. Atentar contra princípios da administração pública por conduta comissiva exige que se descreva e se indique a natureza volitiva para tanto.

No caso se está diante de uma omissão na implantação de um plano de gerenciamento de resíduos que já foi apresentado ao Instituto Ambiental do Paraná (f. 60/96). Da narrativa da inicial não se extrai nenhuma circunstância que aponte para dolo ou má-fé do administrador.

Na hipótese dos autos denota-se que o apelado foi demandado, na condição de prefeito municipal, por ter sido omisso ao não cumprir o prazo estabelecido na Lei nº 11.445/2007 (22 de fevereiro de 2008), como dies ad quem para apresentação e efetivação de Plano de Gerenciamento de Recursos Sólidos.

Não foi indicado ou comprovado que tal omissão deriva de um elemento volitivo de caráter negativo por parte do Prefeito a indicar violação aos princípios norteadores da Administração Pública.

Neste sentido, restou consignado na sentença monocrática (fls. 105):

“É cediço, até por disposição expressa no caput do art. 11 da Lei nº 8.429/92, que os atos de improbidade administrativa podem ocorrer tanto por ação quanto por omissão.

No entanto, indispensável, em ambas as hipóteses, que haja narração e prova da existência do elemento volitivo a mover a conduta do agente público. Simples omissão no exercício do mandato, desacompanhada de vontade orientada ao descumprimento da lei, não caracteriza ato ímprobo.”

A ausência de má-fé no caso, além de não ter sido explicitada seja por argumentos ou com provas, denota-se ausente, daí a ação ser natimorta, porque o Prefeito comprovou através dos documentos juntados (fls. 60-96) que providências foram tomadas para a implementação do referido Plano de Gerenciamento de Resíduos Sólidos.

A omissão, pelos elementos constantes dos autos, por ora, traduz irregularidade no descumprimento do prazo. Pode-se afirmar que a parte autora não comprovou na omissão o elemento volitivo que viria a caracterizar conduta ímproba. Mencione-se que para tal prova não era necessária a instauração de Inquérito Civil, no entanto provas no sentido de que houve dolo e omissão, para a presente ação eram indispensáveis.

Como também a indicação direta, objetiva e calcada em elementos indiciários dos fatos que caracterizariam tal elemento de vontade livre, consciente e deliberada em não cumprir a lei.

Assim, conforme entendeu o juiz singular:

“não se pode afirmar sequer que a Municipalidade tenha sido omissa, tanto menos que, acaso existente omissão, esta decorresse de dolo do agente (já que não se admite culpa quanto aos atos elencados no art. 11 da Lei nº 8429/92) e que o agente assim tenha agido por má-fé, visando interesses escusos.”

Cumpre frisar que para a configuração de violação ao art. 11, da Lei nº 8.429/92, faz-se necessária a comprovação de comportamento doloso por parte do agente público, ou seja, que este aja de forma ilícita, ciente da antijuridicidade de seu comportamento funcional (consciente de que está transgredindo Princípio Constitucional).

Na hipótese dos autos, não se verifica a presença de referido comportamento doloso, pois embora tenha sido irregular, esta não veio acompanhada de elementos a indicar desonestidade ou deslealdade do agente, para que houvesse agressão aos princípios norteadores da Administração Pública, atentando contra os deveres de lisura no trato do interesse público.

Nesse sentido é a orientação jurisprudencial:

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. VIOLAÇÃO AO ART. 535 DO CPC: INOCORRÊNCIA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. TIPIFICAÇÃO. INDISPENSABILIDADE DO ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO, NAS HIPÓTESES DOS ARTIGOS 9º E 11 DA LEI 8.429/92 E CULPA, PELO MENOS, NAS HIPÓTESES DO ART. 10). PRECEDENTES. CERCEAMENTO DE DEFESA CONFIGURADO, JÁ QUE FOI NEGADA AO RECORRENTE A PRODUÇÃO DE PROVA TENDENTE A AFASTAR A CONFIGURAÇÃO DO ELEMENTO SUBJETIVO. RECURSO ESPECIAL PROVIDO.” (REsp 1054843/SP, Rel. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA TURMA, julgado em 10/03/2009, DJe 23/03/2009). Grifei.

Na obra de Waldo Fazzio Júnior,1 são tecidas considerações sobre as peculiaridades existentes no art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa:

“No art. 9º, o binômio ilegalidade+imoralidade produz o enriquecimento ilícito do agente público. No art. 10, o mesmo consórcio gera lesão ao erário. Nesse art. 11, tem-se, pura e simplesmente, a soma da ilegalidade com a imoralidade. O atentado a ilegalidade só adquire, por assim dizer, o status de improbidade quando a conduta antijurídica fere os princípios éticos que, a partir do caput do art. 11, iluminam seus incisos, sobretudo a honestidade, a imparcialidade e a lealdade. O legislador não os alojou ali por mero diletantismo.

Improbidade que atenta contra os princípios administrativos é a ilegalidade qualificada pela adjunção da imoralidade, sem proveito patrimonial do agente público e sem lesividade material ao Poder Público.

[…]

Em regra, o prefeito não contrai responsabilidade pessoal pelos atos realizados no exercício de suas atribuições, o que se traduz na presunção de que, salvo demonstração em contrário, seus atos devem ser considerados legais. A contrapartida necessária desse princípio de presunção de legalidade é, pois, a responsabilidade do prefeito sempre que atue à margem ou com violação da lei.

[…]

Resumindo, a finalidade do ato administrativo é componente elementar do próprio princípio da legalidade, dado que a lei deve ser aplicada conforme a razão pela qual foi concebida e editada. Também é o parâmetro mais saliente na mensuração da moralidade administrativa. A existência da lei justifica-se pela causa e pelo objeto. Não é mera descrição de conduta. Impõe, genérica e abstratamente, para alcançar um resultado social. Destarte, o ato que a executa deve, eticamente, perseguir esse mesmo intento. Toda lei é finalística. Importante é interpretar a norma que estabelece esse fim.”

Assim, ante a ausência de qualquer prova ou indicação no sentido de que tenha havido dano ao erário, enriquecimento ilícito, beneficiamento do agente ou evidência do dolo ou má-fé do apelado na omissão de implantação de Plano de Gerenciamento de Resíduos Sólidos, não se pode admitir, nem em tese, que haja configuração de improbidade administrativa conforme estabelece o art. 11, da Lei nº 8.429/92.

Neste sentido, vale destacar os seguintes julgados:

RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. AUSÊNCIA DE DOLO. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO. 1. O ato de improbidade, na sua caracterização, como de regra, exige elemento subjetivo doloso, à luz da natureza sancionatória da Lei de Improbidade Administrativa. 2. A legitimidade do negócio jurídico e a ausência objetiva de formalização contratual, reconhecida pela instância local, conjura a improbidade. 3. É que “o objetivo da Lei de Improbidade é punir o administrador público desonesto, não o inábil. Ou, em outras palavras, para que se enquadre o agente público na Lei de Improbidade é necessário que haja o dolo, a culpa e o prejuízo ao ente público, caracterizado pela ação ou omissão do administrador público.” (Mauro Roberto Gomes de Mattos, em “O Limite da Improbidade Administrativa”, Edit. América Jurídica, 2ª ed. pp. 7 e 8). “A finalidade da lei de improbidade administrativa é punir o administrador desonesto” (Alexandre de Moraes, in “Constituição do Brasil interpretada e legislação constitucional”, Atlas, 2002, p. 2.611).”De fato, a lei alcança o administrador desonesto, não o inábil, despreparado, incompetente e desastrado” (REsp 213.994-0/MG, 1ª Turma, Rel. Min.Garcia Vieira, DOU de 27.9.1999).” (REsp 758.639/PB, Rel. Min. José Delgado, 1.ª Turma, DJ 15.5.2006) 4. A Lei 8.429/92 da Ação de Improbidade Administrativa, que explicitou o cânone do art. 37, § 4º da Constituição Federal, teve como escopo impor sanções aos agentes públicos incursos em atos de improbidade nos casos em que: a) importem em enriquecimento ilícito (art.9º); b) que causem prejuízo ao erário público (art. 10); c) que atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11), aqui também compreendida a lesão à moralidade administrativa. 5. Recurso especial provido. (REsp 734984/SP, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO, Rel. p/ Acórdão Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 18/12/2007, DJe 16/06/2008)

ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. LEI 8.429/92. LICITAÇÃO. NECESSIDADE DE CONFIGURAÇÃO DO DOLO DO AGENTE PÚBLICO. REEXAME DE MATÉRIA FÁTICA. SÚMULA 07/STJ. 1. Nem todo o ato irregular ou ilegal configura ato de improbidade, para os fins da Lei 8.429/92. A ilicitude que expõe o agente às sanções ali previstas está subordinada ao princípio da tipicidade: é apenas aquela especialmente qualificada pelo legislador. 2. As condutas típicas que configuram improbidade administrativa estão descritas nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei 8.429/92, sendo que apenas para as do art. 10 a lei prevê a forma culposa. Considerando que, em atenção ao princípio da culpabilidade e ao da responsabilidade subjetiva, não se tolera responsabilização objetiva e nem, salvo quando houver lei expressa, a penalização por condutas meramente culposas, conclui-se que o silêncio da Lei tem o sentido eloqüente de desqualificar as condutas culposas nos tipos previstos nos arts. 9.º e 11. 3. É vedado o reexame de matéria fático-probatória em sede de recurso especial, a teor do que prescreve a Súmula 07 desta Corte. 4. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa parte, improvido. (REsp 940629/DF, Rel. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA TURMA, julgado em 16/08/2008, DJe 04/09/2008).

Ao contrário do que afirma o apelante, seguindo esse entendimento, não há violação às leis e princípios ambientais, porque as leis devem ser interpretadas e aplicadas de acordo com o sistema jurídico, nos limites da razoabilidade e proporcionalidade.

Assim, voto pelo não provimento do recurso de apelação.

III. Diante do exposto, ACORDAM os integrantes da 4ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, por unanimidade de votos, em conhecer e negar provimento ao recurso de apelação cível.

O julgamento foi presidido pelo Desembargador Abraham Lincoln Calixto e dele participou a Desembargadora Maria Aparecida Blanco de Lima.

Curitiba, 25 de maio de 2009.

Fábio André Santos Muniz,
Relator.

1 Improbidade Administrativa e Crimes de Prefeitos – Comentário Artigo por Artigo da Lei n. 8.429/92 e do DL 201/67, 3ª ed., Editora Atlas, p. 181, 187 e 188.

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1 Comentário

Publicado por em Agosto 6, 2009 em Sentenças e decisões

 

One response to “Improbidade administrativa – omissão do prefeito ao instituir plano de gerenciamento de resíduos sólidos – rejeição da inicial – Parte II

  1. Joanira Rezende de Carvalho

    Maio 6, 2010 at 2:46 pm

    A OMISSÃO ADMINISTRATIVA NÃO DEVERIA SER PUNIDA APENAS SE COMPROVADO O DOLO. ELA É ATO COMISSIVO POR OMISSÃO, POIS SABEMOS QUE O GESTOR TEM INTENÇÕES AO OMITIR O ATO, COMO QUANDO NÃO FISCALIZA UMA ÁREA OCUPADA IRREGULARMENTE, POIS ELE VISA OBTER OS VOTOS DA COMUNIDADE FORMADA.

     

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