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Improbidade administrativa – omissão do prefeito ao instituir plano de gerenciamento de recursos sólidos – rejeição da inicial

27 Out

                        Autos nº 127/2008 – Ação Civil Pública

                   Autor: Ministério Público do Estado do Paraná

                        Réu: XXX

 

 

                        Vistos etc.

 

                        O MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL ingressou com ação civil pública de improbidade administrativa ambiental em face de XXX, sustentando, em síntese, que o Centro de Apoio Operacional às Promotorias de Proteção ao Meio Ambiente tem envidado esforços no sentido de diminuir o volume de resíduos sólidos e para tanto tem solicitado, através das Promotorias de Justiça do Estado, a apresentação e implantação de Planos de Gerenciamento de Resíduos Sólidos. Salientou que, a partir do advento da Lei Estadual nº 12.493/99 e da Lei Federal nº 11.445/2007, tornou-se dever dos Municípios a apresentação e implementação do mencionado plano, sendo que o último diploma normativo estabeleceu como termo ad quem para tanto o dia 22 de fevereiro de 2008. No caso do Município de XXX, não houve a apresentação de tal plano, sendo que o réu, Prefeito Municipal, omitiu-se quanto a esse seu dever. Fez considerações acerca da importância da providência determinada em lei, ressaltando a necessidade de adoção de concretas medidas para o correto gerenciamento de recursos sólidos. Aduziu que o réu, ao não tomar providências para cumprir o dever imposto ao Município por ele comandado, incorreu nos tipos previstos nos incisos I e II do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, salientando a existência do dever do alcaide em fazer cumprir a legislação ambiental e determinar que o Município por ele comandado a cumpra e concluindo que a omissão nesse mister pode ocasionar a responsabilização do agente omisso. Pediu a procedência da pretensão estampada na inicial, com a conseqüente condenação do réu nas penas do art. 12, inciso III, da Lei nº 8.429/92. Juntou documentos (fls. 36-48).

 

                        Notificado, na forma do art. 17, § 7º, da Lei de Improbidade Administrativa, o demandado apresentou justificativa às fls. 53-59, acompanhada dos documentos de fls. 60-96. Nessa peça, sustentou que o Município já possui plano de gerenciamento de resíduos sólidos, razão pela qual a demanda deve ser julgada improcedente.

 

                        Instado a se manifestar em sede de réplica, o Ministério Público nada requereu.

 

                        Vieram-me conclusos.

 

                        É o relatório. Decido.

 

                        Cuida-se de ação civil pública em que o Ministério Público do Estado do Paraná atribui ao demandado a prática de ato de improbidade administrativa, consubstanciado em sua omissão, na qualidade de alcaide, de fazer com que o Município cumpra as prescrições previstas na Lei nº 11.445/2007.

 

                        Realizada a notificação preliminar e feitas as considerações das partes, vieram-me os autos para análise acerca da admissibilidade da inicial.

 

                        Passo a analisar o cabimento da presente ação civil pública.

 

                        Dispõe o art. 17, § 8º, da Lei nº 8.429/92:

 

Art. 17 (…)

(…)

§ 8º Recebida a manifestação, o juiz, no prazo de trinta dias, em decisão fundamentada, rejeitará a ação, se convencido da inexistência do ato de improbidade, da improcedência da ação ou da inadequação da via eleita.

             

                        Três, portanto, são as hipóteses que autorizam a rejeição liminar da inicial: i) inexistência do ato de improbidade; ii) improcedência da ação; iii) inadequação da via eleita.

 

                        No caso dos autos, entendo, com a devida vênia, que o pedido formulado na inicial é manifestamente improcedente.

 

                        Segundo o Ministério Público, o demandado teria incorrido nas espécies típicas dos incisos I e II do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, que cuida dos atos de improbidade que atentam contra os princípios da administração pública. Para tanto, sustenta que o demandado, na condição de prefeito municipal, teria sido omisso ao deixar de cumprir o prazo estabelecido pela Lei nº 11.445/2007, que estabelecia o dia 22 de fevereiro de 2008 como dies ad quem para apresentação e efetivação de Plano de Gerenciamento de Recursos Sólidos.

 

                        É cediço, até por disposição expressa no caput do art. 11 da Lei nº 8.429/92, que os atos de improbidade administrativa podem ocorrer tanto por ação quanto por omissão.

 

                        No entanto, indispensável, em ambas as hipóteses, que haja narração e prova da existência do elemento volitivo a mover a conduta do agente público. Simples omissão no exercício do mandato, desacompanhada de vontade orientada ao descumprimento da lei, não caracteriza ato ímprobo.

 

                        Nesse diapasão, parece-me que a fundamentação tecida na inicial pretende ampliar, de forma indevida, e até mesmo perigosa, o alcance da Lei nº 8.429/1992, ao estendê-la a situações de simples omissão do administrador quanto a seus deveres. Não se pode desconsiderar o alerta emitido pelo eminente Min. Luiz Fux, do Superior Tribunal de Justiça, ao relatar o Recurso Especial nº 807.551, de Minas Gerais, quando observou:

 

            A exegese das regras insertas no art. 11 da Lei 8.429/92, considerada a gravidade das sanções e restrições impostas ao agente público, deve se realizada cum granu salis, máxime porque uma interpretação ampliativa poderá acoimar de ímprobas condutas meramente irregulares, suscetíveis de correção administrativa, posto ausente a má-fé do administrador público, preservada a moralidade administrativa e, a fortiori, ir além de que o legislador pretendeu.

 

                        Em outro tópico do acórdão, assentou o eminente Ministro:

 

            A má-fé, consoante cediço, é premissa do ato ilegal e ímprobo e a ilegalidade só adquire o status de improbidade quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da Administração Pública coadjuvados pela má-intenção do administrador.

           

            A improbidade administrativa, mais que um ato ilegal, deve traduzir, necessariamente, a falta de boa-fé, a desonestidade, o que não restou comprovado nos autos pelas informações disponíveis no acórdão recorrido.

 

                        No caso vertente, a inicial sequer narra o elemento volitivo da conduta do demandado, e prova alguma há nos autos no sentido de que tenha ele agido de má-fé. Dessa forma, não há, na inicial, narração de ato considerado como ímprobo. Valiosa, aqui, a lição de Alexandre de Moraes sobre o tema:

 

            Atos de improbidade administrativa são aqueles que, possuindo natureza civil e devidamente tipificados em lei federal, ferem direta ou indiretamente os princípios constitucionais e legais da administração pública, independentemente de importarem enriquecimento ilícito ou de causarem prejuízo material ao erário público.

 

            A lei de improbidade, portanto, não pune a mera ilegalidade, mas sim a conduta ilegal ou imoral do agente público, e de todo aquele que o auxilie, voltada para a corrupção.

 

                        E prossegue o autor:

 

            O ato de improbidade exige para sua consumação um desvio de comportamento do agente público, que, no exercício indevido de suas funções, afasta-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas ou gerar prejuízos ao patrimônio público, mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, como ocorre nas condutas tipificadas no art. 11 da Lei nº 8.429/92.

 

                        Após discorrer sobre a caracterização do ato de improbidade, prossegue o douto Promotor de Justiça de São Paulo, fazendo considerações sobre o elemento subjetivo dos atos de improbidade:

 

            A Lei nº 8.429/92 consagrou a responsabilidade subjetiva do servidor público, exigindo o dolo nas três espécies de ato de improbidade administrativa (arts. 9º, 10 e 11) e permitindo, em uma única espécie – art. 10 – também a responsabilidade a título de culpa. Nesse exato sentido, Maria Sylvia Zanella Di Pietro afirma que

 

“o enquadramento da lei de improbidade exige culpa ou dolo por parte do sujeito ativo. Mesmo quando algum ato ilegal seja praticado, é preciso verificar se houve culpa ou dolo, se houve um mínimo de má-fé que revele realmente a presença de um comportamento desonesto”.

 

            Afastou-se, portanto, a responsabilização objetiva do servidor público.

 

                        Como visto, somente nas hipóteses do art. 10 da Lei de Improbidade é que se admite conduta culposa do agente público. Quanto às demais, há necessidade de demonstração do dolo e da má-fé, como móvel do desvio de conduta do administrador. Assim também tem entendido o Superior Tribunal de Justiça:

 

Tanto a doutrina quanto a jurisprudência do STJ associam a improbidade administrativa à noção de desonestidade, de má-fé do agente público. Somente em hipóteses excepcionais, por força de inequívoca disposição legal, é que se admite a configuração de improbidade por ato culposo (Lei 8.429/92, art. 10). O enquadramento nas previsões dos arts. 9º e 11 da Lei de Improbidade, portanto, não pode prescindir do reconhecimento de conduta dolosa. (REsp 604.151/RS, Rel. Ministro  JOSÉ DELGADO, Rel. p/ Acórdão Ministro  TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA TURMA, julgado em 25.04.2006, DJ 08.06.2006 p. 121)

 

                        Nem se alegue que a aferição da existência de dolo somente poderia ocorrer após a instrução processual, eis que, no caso dos autos, a inicial sequer narra a existência de má-fé e nem menciona o agir doloso por parte do demandado. Na verdade, na inicial, atribui-se ao demandado a prática de ato de improbidade administrativa pelo simples descumprimento do prazo previsto na Lei nº 11.445/2007, imputando verdadeira responsabilidade objetiva ao agente público.

 

                        Ocorre que, ainda que tal omissão tenha ocorrido (o que será analisado adiante), ele pode se afigurar um ilícito cometido pela Municipalidade, cuja administração compete ao demandado. Mas não chega a adentrar os domínios da improbidade, cujos atos exigem outros qualificativos já mencionados anteriorermente (ilicitude, má-fé e dolo). Há que se observar, in casu, o princípio da razoabilidade, como bem observou o Des. Marcos de Luca Fanchin, do Tribunal de Justiça do Paraná, ao relatar a Ap. Cível nº 414.687-4, pela 4ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Paraná:

 

            Assim, se as condutas ilegais ou irregulares não são construídas com desonestidade, não podem ser reputadas como ímprobas. Logo, não pode o Poder Judiciário olvidar os princípio da razoabilidade e da proporcionalidade, seja na tipificação do ato de improbidade administrativa, seja na resposta estatal.

 

                        Em suma, não se pode responsabilizar o demandado pela simples ineficiência da máquina administrativa por ele gerida, porquanto as sanções de improbidade administrativa encerram enorme gravidade, ceifando até mesmo os direitos políticos do agente e se encontram alinhavadas a condutas mais relacionadas com a desonestidade e a falta de lisura na gestão da res publica do que com a pura e simples ineficiência. Esta última não enseja punição por improbidade, porquanto não é esse o espírito da lei. Pode ser sancionada administrativamente, pelas vias adequadas, ou, no caso de agentes políticos, pela vontade popular através do voto.

 

                        Aliás, sobre o tema, é de se invocar brilhante acórdão do Superior Tribunal de Justiça, relatado pelo Min. José Delgado, que sintetiza com maestria os argumentos aplicáveis a este caso:

 

ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.  ART. 11, I, DA LEI 8.429/92. AUSÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO PÚBLICO. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO.

1. “O objetivo da Lei de Improbidade é punir o administrador público desonesto, não o inábil. Ou, em outras palavras, para que se enquadre o agente público na Lei de Improbidade é necessário que haja o dolo, a culpa e o prejuízo ao ente público, caracterizado pela ação ou omissão do administrador público.” (Mauro Roberto Gomes de Mattos, em “O Limite da Improbidade Administrativa”,  Edit. América Jurídica, 2ª ed. pp. 7 e 8).

2. “A finalidade da lei de improbidade administrativa é punir o administrador desonesto” (Alexandre de Moraes, in “Constituição do Brasil interpretada e legislação constitucional”, Atlas, 2002, p. 2.611).

3. “De fato, a lei alcança o administrador desonesto, não o inábil, despreparado, incompetente e desastrado” (REsp 213.994-0/MG, 1ª Turma, Rel. Min. Garcia Vieira, DOU de 27.9.1999).

4. “A Lei nº 8.429/92 da Ação de Improbidade Administrativa, que explicitou o cânone do art. 37, § 4º, da Constituição Federal, teve como escopo impor sanções aos agentes públicos incursos em atos de improbidade nos casos em que: a) importem em enriquecimento ilícito (art. 9); b) em que causem prejuízo ao erário público (art. 10); c) que atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11), aqui também compreendida a lesão à moralidade pública” (REsp nº 480.387/SP, Rel. Min. Luiz Fux, 1ª T, DJU de 24.5.2004, p. 162).

5. O recorrente sancionou lei aprovada pela Câmara Municipal que denominou prédio público com nome de pessoas vivas.

6. Inexistência de qualquer acusação de que o recorrente tenha enriquecido ilicitamente em decorrência do ato administrativo que lhe é apontado como praticado.

7. Ausência de comprovação de lesão ao patrimônio público.

8. Não configuração do tipo definido no art. 11, I, da Lei nº 8.429 de 1992.

9. Pena de suspensão de direitos políticos por quatro anos, sem nenhuma fundamentação.

10. Ilegalidade que, se existir, não configura ato de improbidade administrativa.

11. Recurso especial provido.

(REsp 758.639/PB, Rel. Ministro  JOSÉ DELGADO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 28.03.2006, DJ 15.05.2006 p. 171)

 

                        No quadro dos autos, a mera conduta ilegal atribuída ao Município pode ser resolvida por ação civil pública movida em face desse ente político, mas não chega a configurar prática de improbidade por parte do alcaide. Trata-se, conforme mencionado no acórdão, de “ilegalidade que, se existir, não configura ato de improbidade administrativa”.

 

                        Afora isso, há que se considerar que o demandado trouxe com a contestação diversos documentos demonstrando que o Município tomou diversas providências tendentes à implementação do mencionado Plano de Gerenciamento de Resíduos Sólidos (fls. 60-96), os quais são corroborados, inclusive, pelos documentos acostados pelo próprio autor à inicial (fls. 36-48).

 

                        Diante desse contexto, não se pode afirmar sequer que a Municipalidade tenha sido omissa, tanto menos que, acaso existente omissão, esta decorresse de dolo do agente (já que não se admite culpa quanto aos atos elencados no art. 11 da Lei nº 8.429/92) e que o agente assim tenha agido por má-fé, visando interesses escusos.

 

                        Nessa ordem de idéias, não há sequer necessidade de dilação probatória, pois a simples leitura da inicial permite constatar que os fatos ali narrados, por qualquer ângulo que sejam observados, não caracterizam atos de improbidade administrativa, de sorte que a inicial não preenche requisitos mínimos para seu processamento, impondo-se, portanto, sua rejeição.

 

                        Nem se alegue, por outro lado, ser descabida tal providência neste estádio processual, eis que ela encontra previsão legal no disposto no art. 17, § 8º, da Lei de Improbidade Administrativa. Assim tem entendido a jurisprudência do Tribunal de Justiça do Paraná:

 

Como a rejeição da ação de improbidade administrativa após a manifestação do réu é medida prevista no parágrafo 8º, art. 17, da Lei nº 8.429/92, não há falar em ofensa aos princípios do contraditório, celeridade, eficiência e inafastabilidade da jurisdição quando o magistrado, convencido da inviabilidade da acusação, profere sentença desde logo. (TJPR – 4ª C.Cível – AC 0414687-4 – Santa Izabel do Ivaí – Rel.: Des. Marcos de Luca Fanchin – Unanime – J. 04.03.2008)

 

                        Postas as coisas deste modo, imperiosa é a rejeição liminar da inicial.

 

                        Pelo exposto, com fundamento no art. 17, § 8º, da Lei nº 8.429/92, e considerando ser manifestamente improcedente a pretensão do autor, REJEITO a inicial, extinguindo o feito com resolução de mérito, na forma do inciso I do art. 269 do Código de Processo Civil.

 

                        Sem custas e honorários, ex vi do art. 18 da Lei nº 7.347/85.

 

                        P. R. I. Ciência ao Ministério Público.

 

                        Altônia, 18 de junho de 2008<!–[if supportFields]><![endif]–>.

 

 

 

Marcelo Pimentel Bertasso

Juiz de Direito


  

Direito Constitucional. 23 ed, São Paulo:Atlas, 2008, p. 361.

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6 Comentários

Publicado por em Outubro 27, 2008 em Sentenças e decisões

 

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6 responses to “Improbidade administrativa – omissão do prefeito ao instituir plano de gerenciamento de recursos sólidos – rejeição da inicial

  1. Paulo Campos

    Outubro 29, 2008 at 11:26 pm

    Se publicou no blog, é porque achou interessante a sentença. Concorda?

    Disse tanto, pra nada!

    Um verdadeiro desserviço para a sociedade; que, diga-se de passagem, paga o potentoso subsídio de V. Exa.

    É decisão dessa natureza que faz o Judiciário, muitas vezes, ao invés de minorar/resolver o problema de descumprimentos de leis em nosso país, só faz agravar a situação.

    Tomara que o MP recorra e o TJ reveja a teratologia.

    Uma observação: quero ver publicar o comentário. Para tanto, tem que ter, como dizem no Rio Grande, “saco roxo”.

    Paulo Campos, advogado e professor de Direito Público.

    E.T.: Chegará um dia, se Deus quiser, em que o Estado descobrirá o tão custoso é a mantença da máquina judiciária, pra nada. Talvez, nesse dia, as coisas mudem. Assim, pelo menos, sobrará mais dinheiro para educação e saúde.

     
  2. Marcelo Bertasso

    Outubro 30, 2008 at 10:57 am

    Encaminhei por email, ao subscritor do comentário acima, a seguinte resposta:

    ========================

    Caro Paulo,

    Recebi hoje seu comentário e publiquei-o em meu blog.

    Obviamente que só publico no meu blog o que acho interessante.

    Sua discordância com minha decisão é bem vinda. A forma como o fez foi deselegante e descortês. Espero que isso não espelhe sua personalidade.

    De qualquer forma, o Sr. deveria saber que a figura do juiz existe para decidir de acordo com sua livre convicção. A máquina judiciária não é mantida apenas para punir. No caso em análise, achei descabida a ação civil pública e decidi livremente, respaldado, inclusive, em jurisprudência do STJ..

    Obviamente que posso ser criticado por isso e não fujo dessas críticas, que, no mais daz vezes, são bem vindas e me fazem refletir. No entanto, ainda estou convencido de que decidi da melhor forma.

    De resto, cabe-me informar que o MP recorreu da sentença e tão logo seja julgado o recurso, publicá-lo-ei no blog, como fiz com tantas outras decisões.

    Por fim, agradeço pela visita ao blog. Não se furte a comentar as demais matérias, concordando ou não. O debate sadio sempre enriquece os temas que são tratados no blog.

    Um abraço,

    Marcelo Bertasso

    ====================

    No entanto, o e-mail voltou, pois o endereço fornecido por ele estava incorreto.

    De qualquer forma, fica aqui a resposta. Blog tem dessas coisas, nem todo mundo gosta. Aliás, democracia é isso: falar e receber críticas ou elogios.

    É óbvio que não vou publicar somente os elogios.

     
  3. Aidiane

    Novembro 4, 2008 at 12:22 pm

    É inevitável o aparecimento de “espíritos de porco” em comentários sobre publicações dos blogs. Acredito que isso até demorou a acontecer.

    Em algumas publicações notei que existem opniões contrárias, porém, em alto nível de discussão e argumentação.

    Lamentável a colocação e forma abordada pelo colega Paulo, isso se ele realmente se chamar Paulo já que o email enviado como resposta voltou deixando a dúvida da sua veracidade. Bom, acredito que aqui, como chulamente dito por “Paulo” quem não teve coragem ou quem não teve “saco roxo” para se identificar foi ele.

    Aproveito para parabenizar ao Marcelo pela qualidade de suas publicações, pelo alto nível do blog, por suas respostas sempre muito educadas e por não temer os elogios ou críticas.

     
  4. cristiano

    Outubro 14, 2009 at 1:44 pm

    É interessante a sentença, pois o que se verifica atualmente nessas ações de improbidade é a tentativa, por parte de alguns membros do MP, de impor o conceito de responsabilidade objetiva ao administrador. Talvez essa tendência deva – se ao fato de que, assim, dá mais mídia, com mais entrevistas dos promotores.

    Aliás, sinceramente, alguém já viu uma ação de improbidade, ainda que fundada, dar em alguma coisa? Normalmente, estas ações acabam depois da primeira manchete no jornal, torna – se notícia velha e ninguém mais se importa, nem o ministério público.
    Cristiano

     
  5. Ribeiro Júnior - Adv. ceará

    Outubro 23, 2009 at 2:35 pm

    Muito didática a sentença. Certamente que foram espancadas quaisquer dúvidas a respeito da Ação de Improbidade.
    Conheci o blog do companheiro somente agora e percebi o quão valioso é. Parabens.

     

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